《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）已于今年正式颁布。“水十条”立意的战略高度，拟动员的资源之广泛，思路的严密、系统，措施之果断、有力，是我国环境保护史上罕见的。但这也说明我国水环境形势复杂和治理之艰难。人类社会、经济、生活中的问题越大，水环境的治理难度也就越大。以此审视“水十条”的落实，以下难点值得我们关注。
我们需要一支专业化管理大军
我国工业呈现分布散、规模小、技术工艺水平低的散、小、低特点。这就意味着，同样控制工业污染，与国外相比，我国需要投入更多的人力和资金。“水十条”明确要求，“所有排污单位必须依法实现全面达标排放。逐一排查工业企业排污情况，达标企业应采取措施确保稳定达标”。这实际上提出了3个要求：一是所有企业达标排放的目标；二是对工业污染的信息收集；三是污染控制的常态化。
这些要求是针对企业的，事实上也是环保等职能部门的责任。我们不能将污染控制的希望完全寄托于企业的环境良知。离开政府的有效监管，总会有一些企业试图通过免费排污以转嫁生产成本。尤其是近年来我国大多数行业陷入产能过剩困境，导致地区和企业之间往往通过价格战来谋图生存空间，以至于企业利润变得微薄。在此背景下，企业污染控制的动力会进一步弱化。因此，成功控制工业污染的希望，只能更多地寄望于各级政府及其职能部门。
以我国工业企业散、小、低之现状，以“水十条”要求之严格，环保部门的监管能力显然存在重大缺口。与“水十条”要求达到的高度相比，其现有监管能力远远不够。
完善、系统的环境数据采集和严格监管是“水十条”落地的前提，需要大量人力、物力的投入以及进行相关制度建设。对于大型重点污染企业，应该派驻专员；对于中小企业或园区，应该建立巡视制度，并在县和镇配备足够力量；在技术手段上，可以发展在线监测和自动取样化验系统。也可以在政府监管下，吸收环保NGO乃至环境服务类企业进入，提供数据采集和检测服务。但是，无论怎样组成这一体系，对污染单位全覆盖和监管常态化是最基本要求。
追求水环境改善的现代治理结构
“水十条”是国家行动计划，其特点：一是政府推动，很多工作由国家各部委牵头，而且明确规定地方政府是实施主体；二是注重可操作性，明确到了技术路线和具体措施。但是，大量任务不是政府单打独斗能够完成的，应充分调动市场和社会机制参与其中。应以政府为主导，谋求合理的制度架构，形成政府、市场与
社会的伙伴关系。由政府掌舵、社会划桨，大家共同来应对环境挑战。
要形成有效的现代治理结构，最为基础的条件是有效的法治。只有在有效的法治中，政府、市场和社会才能够认识各自的行为边界，发挥应有的作用，角色互补，到位而不错位。首先要建立法律的无上地位。要实现这一目标，法律体系自身的完善是前提条件。“水十条”要求加强相关法律法规和标准的修订完善工作，是十分必要的。要删除或修改已落后、不能适应社会经济生活的那些内容，要细化过于粗放的内容。此外，水环境治理的相关法规还有两个问题应该引起关注。其一，注意相关规定的执行成本。若执行代价过高，导致规定形同虚设，结果会损害法律的权威性。其二，所谓部门法导致的相互矛盾并因此导致不一致和低效。虽然地方层面上为此存在协调机制和联合执法，但是经验表明，这种协调的成本甚高而效率甚低，无法保证常态化执法。
水环境问题通常更具有区域性，尤其是那些较小的污染源，受到直接损害的群体往往同在一个社区。各国经验也表明，居民的环境权是环境保护中公众参与的核心。综合上述因素，水环境治理架构中的“社会”应该以社区环保机制为基础。具体地说，在农村，应将环境治理的社会机制落实到村一级。在城市，应落实于居民区和居民小区。结合村民和居民自治，村民委员会、居民委员会和业主委员会可以成为维护群众环境权益、组织人们参与水环境保护的基本社区机制。这3个有着坚实法律基础的基层组织代表城乡居民的环境权益，显然更有能力向政府和企业反映群众的意愿。
笔者建议，相关法律应做出明确规定，承认这些组织有权利代表所在社区，通过法律途径捍卫居民环境权益的资格。由于村委会和居委会组织法的存在，做到这一点并无法律障碍。在此基础上，可以将环保公众参与与老百姓普遍关心的其他活动，如新农村建设、绿色小区等融合，形成健全的社区环境保护机制。
为了保护家园，必须参与到环保之中，公众只有意识到这一点，参与才会拥有持久的动力。环境公益组织可以起到帮助者的作用。未来，当居民起诉污染企业时，法律上的举证责任倒置制度是必要的。虽然由此会对企业产生沉重压力，但最终将推动企业向园区集中，推动污染源与居民区分离，从而对水环境治理有利。
